وقد يتعجّب البعض حين يعلم أن أول من تحدث، بصورة رسمية، حول ضرورة وجود كيان سياسي يجمع الدول العربية في عام 1941، هو أنتونى إيدن، وزير الخارجية البريطاني الأسبق.

وكان ذلك عندما تطرّق في أحد خطاباته إلى تطلع العرب للحصول على تأييد بريطانيا، في مساعيهم نحو تقوية الروابط الثقافية والاقتصادية والسياسية بين البلاد العربية، مشيراً إلى أن حكومة بلاده سوف تؤيد أيّ خطة تلقى إجماعاً عربياً.

إلا أن الدافع لإتمام هذا الأمر، وفق ما يرى بعض المحللين، هو محاولة من بريطانيا وفرنسا لتجنب حدوث اضطرابات داخل مستعمراتهما في المنطقة، في ظل الضغط الشديد من المعسكرين الفاشي والنازي على بلادهما.

وتم منح قادة تلك الدول – أو المستعمرات، كما كانت تعرف في حينها – وعداً بالاستقلال عقب انتهاء الحرب.

وبعد خطاب إيدن بعام تقريباً، دعا مصطفى النحاس، رئيس الوزراء المصري آنذاك، كلاً من رئيس الوزراء السوري، جميل مردم بك، ورئيس الكتلة الوطنية اللبنانية، بشارة الخوري، إلى القاهرة، لمناقشة فكرة إقامة كيان يعمل على توثيق التعاون بين البلدان العربية المنضمة إليه.

وبعد ذلك بعدة أشهر بدأت سلسلة من المشاورات بين ممثلين من مصر، والعراق، وسوريا، ولبنان، والمملكة العربية السعودية، والأردن، واليمن، أسفرت عن التوصل إلى بلورة ثلاثة أشكال للوحدة.

1- وحدة “سوريا الكبرى” بزعامة الأمير عبد الله بن الحسين، وبدعم من نوري السعيد رئيس الوزراء العراقي الذي كان يرى في هذا الأمر خطة باتجاه وحدة الهلال الخصيب.

2- إنشاء دولة موحدة تتشكل من دول الهلال الخصيب بزعامة العراق.

3- وحدة شاملة تضم مصر، وسوريا، واليمن، بالإضافة إلى دول الهلال الخصيب.

وقد انقسم أصحاب هذه الفكرة إلى فريقين: الأول يدعو إلى اتحاد فدرالي ذي سلطة عليا يمكنها فرض إرادتها على الدول الأعضاء.

أما الفريق الثاني فيرى إنشاء اتحاد يهدف إلى التعاون والتنسيق بين الدول العربية، مع احتفاظ كل دولة بسيادتها واستقلاليتها.

واختلفت الدول المؤسسة في البداية حول اسم هذا الكيان الوليد: ما بين التحالف العربي، والاتحاد العربي، إلى أن اتفق الجميع على مسمى طرحه الوفد المصري، وهو الجامعة العربية.

وأضيف بعدها تعديل طفيف، وهو إضافة كلمة الدول، ليصبح “جامعة الدول العربية”، ليتم بعدها التوصل إلى بروتوكول الاسكندرية، والذي يُعد أول وثيقة تصدر عن تجمع عربي رسمي.

ونص البروتوكول على :

1- الإعلان عن قيام جامعة الدول العربية، وهو تجمع من الدول العربية المستقلة التي تقبل الانضمام إليها، ويكون لها مجلس تمثل فيه الدول المشتركة في الجامعة على قدم المساواة.

2- يهتم مجلس الجامعة بمراعاة تنفيذ ما تبرمه الدول الأعضاء فيما بينها من اتفاقيات، وعقد اجتماعات دورية لتوثيق الصلات بينها، والتنسيق بين خططها السياسية، تحقيقاً للتعاون فيما بينها، وصيانة لاستقلالها وسيادتها من كل اعتداء بالوسائل السياسية الممكنة، والنظر بصفة عامة في شؤون البلاد العربية.

3- قرارات المجلس ملزمة لمن يقبلها، فيما عدا الأحوال التي يقع فيها خلاف بين دولتين من أعضاء الجامعة، ويلجأ الطرفان إلى المجلس لفض النزاع بينهما. ففي هذه الأحوال تكون قرارات المجلس ملزمة ونافذة.

4- لا يجوز الالتجاء إلى القوة لفض المنازعات بين دولتين من دول الجامعة، كما لا يجوز اتباع سياسة خارجية تضر بسياسة جامعة الدول العربية أو أي دولة من دولها.

5- اشتمل البروتوكول على قرار خاص بضرورة احترام استقلال لبنان وسيادته، وعلى قرار آخر باعتبار فلسطين ركناً هاماً من أركان البلاد العربية، وحقوق العرب فيها لا يمكن المساس بها، من غير إضرار بالسلم والاستقلال في العالم العربي، ويجب على الدول العربية تأييد قضية عرب فلسطين بالعمل على تحقيق أمانيهم المشروعة وصون حقوقهم العادلة.

وفي عام 1944 وقعت كل من مصر، والعراق، وسوريا، ولبنان، والمملكة الأردنية على هذا البروتوكول، والذي يمثل بنوداً عامة كانت النواة لميثاق جامعة الدول العربية، بينما وقعت المملكة العربية السعودية واليمن عليه في أوائل عام 1945.

وفي 17 مارس/آذار 1945 تم التوصل إلى الصيغة النهائية لميثاق جامعة الدول العربية باجتماع وفود الدول المؤسسة في القاهرة، ليظهر الميثاق إلى الوجود في 19 مارس/آذار 1945، مكوناً من مقدمة وعشرين مادة وثلاثة ملاحق.

ووقع عليه مندوبو الدول العربية في احتفال أقيم بالقاهرة في 22 مارس/آذار 1945.

وقد اتسعت عضوية الدول العربية من 7 دول مؤسسة إلى أن أصبح عددها 22 دولة، كانت جزر القمر آخرها انضماما في عام 1993.

يحق لجامعة الدول العربية إبرام المعاهدات الدولية، وتبادل التمثيل الدبلوماسي لدى الدول والمنظمات الدولية، كما أن لمبانيها ولموظفيها بالخارج الحق في التمتع بالحصانة الدبلوماسية، طبقاً للمادة 14 من الميثاق.

وتسعى الجامعة إلى توثيق الصلات بين الدول العربية وصيانة استقلالها والمحافظة على أمن المنطقة العربية وسلامتها في مختلف المجالات.

ولتحقيق هذه الأهداف أنشئ العديد من المؤسسات، وأبرمت عدة اتفاقات، منها اتفاقية تسهيل التبادل التجاري، والتعريفة الجمركية الموحدة، وإنشاء المؤسسة المالية العربية للإنماء الاقتصادي، واتفاقية الوحدة الاقتصادية.

وفيما يتعلق بتحقيق الأمن والسلام العربي، أوجبت المادتان الخامسة والسادسة من ميثاق الجامعة على الدول الأعضاء عدم اللجوء إلى القوة لحل النازعات، وأوجبت اللجوء إلى مجلس الجامعة لعرض النزاع وفض الخلاف إما بالتحكيم أو بالوساطة.

ومن واجبات مجلس الجامعة، عند نشوء نزاع بين دولتين عربيتين أن يتدخل لفض النزاع بضوابط معينة، منها لجوء الأطراف المتنازعة إلى الجامعة، وحتى هنا أيضاً فإن قرارات الجامعة ليست إلزامية، أي أنه إذا حدث خلاف بين دولتين عربيتين فليس للجامعة أن تتدخل لفضه إلا إذا طلب منها ذلك، كما أن قراراتها ليست إلزامية للمتنازعين.

وقد حدث تعديل لهذا النظام في اتفاقية الدفاع العربي المشترك عام 1950، التي أقرّت اتخاذ تدابير ووسائل منها القوة المسلحة لرد أي اعتداء يقع على دولة من الدول الأعضاء، كما أخذ في تلك المعاهدة بقاعدة أغلبية الثلثين، إلا أنها تركت الاختصاص النهائي في حفظ السلام لمجلس الأمن.

اشترط ميثاق الجامعة على الدول الراغبة بالانضمام إلى عضوية الجامعة أن تكون اللغة العربية لغتها الأساسية والرسمية إضافة إلى العروبة والاستقلال وإجماع الحضور.

وتنقسم عضوية الجامعة العربية إلى عضوية أصلية وعضوية بالانضمام، والعضوية الأصلية هي المثبتة للدول العربية المستقلة السبع التي وقعت على الميثاق.

والعضوية بالانضمام عن طريق تقديم طلب بذلك بعد توافر عدة شروط منها أن تكون الدولة عربية ومستقلة.

وقد أثار انضمام الصومال وجيبوتي إلى الجامعة جدلاً بين الدول العربية على اعتبار أن لغتهما الرسمية ليست العربية، ولكن مجلس الجامعة رأى أن أصل الشعبين عربي فقبل عضويتهما.

كما اعترض العراق عام 1961 على طلب الكويت بالانضمام مبرراً ذلك بأنها جزء من أراضيه، وانسحب المندوب العراقي من المجلس احتجاجاً على هذا الطلب. فما كان من المجلس إلا أن قبل عضويتها استناداً إلى المادة السابعة من الميثاق التي تقرر أن ما يقرره المجلس بالإجماع يكون ملزماً لمن يقبله.

وبالنسبة لفلسطين فقد أصدر مجلس الجامعة قراراً عام 1952 اعتبر المندوب الفلسطيني مندوباً عن فلسطين وليس مندوباً عن عرب فلسطين، كما كان الحال من قبل.

وفي عام 1964 اعترف مؤتمر القمة العربي الأول الذي عقد بالقاهرة بمنظمة التحرير الفلسطينية التي أنشئت عام 1963 ممثلاً شرعياً للشعب الفلسطيني، واعتبر المجلس رئيس المنظمة ممثلاً لفلسطين لدى الجامعة.

وبعد الاحتلال الإسرائيلي للأراضي الفلسطينية ثار خلاف قانوني حول عضويتها في جامعة الدول العربية، وفي مؤتمر الدار البيضاء الذي انعقد بعد حرب 1973 بين العرب وإسرائيل، اعترف الملوك والرؤساء العرب المجتمعون في المغرب بمنظمة التحرير الفلسطينية ممثلاً شرعياً ووحيداً للشعب الفلسطيني، ليس فقط في الجامعة العربية وإنما في الأمم المتحدة وعلى الصعيد الدولي.

وفي عام 1976، وبناء على اقتراح مصري، قبلت المنظمة الفلسطينية عضواً كامل العضوية ولها ممثل في مجلس الجامعة من حقه أن يصوت في كل القضايا التي يناقشها المجلس.

لقد تعرضت فعالية الجامعة العربية لمشاكل كبيرة بسبب الانقسامات بين الدول الأعضاء.

فعلى سبيل المثال، خلال الحرب الباردة، كان بعض الأعضاء ذوي توجهات سوفييتية بينما كان البعض الآخر ينتمي إلى المعسكر الغربي. وكان هناك تنافس على القيادة، خاصة بين مصر والعراق.

ثم كانت هناك الأعمال العدائية بين الملكيات التقليدية – مثل المملكة العربية السعودية والأردن والمغرب – والجمهوريات الجديدة، أو الدول “الثورية” مثل مصر في عهد جمال عبد الناصر، وسوريا والعراق البعثيين، وليبيا في عهد معمر القذافي.

وواجهت الجامعة اختباراً قاسياً بسبب الهجوم الذي قادته الولايات المتحدة على العراق في عهد صدام حسين، حيث أيد البعض الحرب والبعض الآخر عارضها والبعض الآخر وقف على الهامش.

ولأن القرارات التي تتخذها الجامعة العربية ملزمة فقط للأعضاء الذين صوتوا لصالحها، فقد أدت هذه الانقسامات في الواقع إلى إصابة الجامعة بالشلل فيما يتعلق بـ “السياسة العليا”.

أدى الفشل في تنسيق السياسات الخارجية أو الدفاعية أو الاقتصادية إلى جعل وثائق مثل معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي والهيئات الرئيسية مثل مجلس الدفاع المشترك غير فعالة تماماً.

لكن أظهرت الجامعة لاحقاً نوعاً من الفعالية منذ انتفاضات “الربيع العربي” في أوائل عام 2011. فقد دعمت تحرك الأمم المتحدة ضد قوات معمر القذافي في ليبيا.

كما علقت عضوية سوريا بسبب قمعها للاحتجاجات في جميع أنحاء البلاد، لكن بعثة المراقبة إلى دمشق انهارت بسبب الانقسامات بين الدول الأعضاء التي تدعم قرار الأمم المتحدة ضد حكومة بشار الأسد وتلك التي تخجل من “تدويل” مسألة عربية.

وعندما يتفق الأعضاء على موقف مشترك، مثل دعم الفلسطينيين تحت الاحتلال الإسرائيلي، فإن هذا نادراً ما يتجاوز مجرد إصدار الإعلانات. وربما كان الاستثناء الوحيد هو المقاطعة الاقتصادية لإسرائيل، والتي كانت شبه كاملة بين عامي 1948 و1993.

وقد كانت الجامعة العربية أكثر فعالية قليلاً على المستويات الأدنى، مثل صياغة المناهج المدرسية، والحفاظ على المخطوطات، وترجمة المصطلحات التقنية الحديثة، وقد ساعدت في إنشاء اتحاد إقليمي للاتصالات.

تتكون جامعة الدول العربية من ثلاثة فروع رئيسية، كما يوجد بها أجهزة أخرى أنشأتها معاهدة الدفاع العربي المشترك عام 1950، إضافة إلى أجهزة أنشئت بقرارات من مجلس الجامعة.

أولاً: مجلس الجامعة

هو أعلى سلطة في الجامعة ويتكون من ممثلي الدول الأعضاء، ولكل منها صوت واحد مهما كان عدد ممثليها.

وفي عام 1973 حسم النظام الداخلي لمجلس الجامعة قضية التمثيل فتقرر أن يعقد المجلس دوراته على مستوى وزراء الخارجية أو مستوى أعلى، ولهم أن ينيبوا عنهم مندوبين أو مفوضين، وفقا للمادة الثانية من هذا النظام.

ويختص المجلس بمراعاة تنفيذ الاتفاقات الموقعة بين الدول الأعضاء، ودعم التعاون بين الدول العربية والهيئات الدولية المعنية بحفظ السلم والأمن الدوليين، واتخاذ التدابير اللازمة لدفع ما قد يقع على إحدى دول الجامعة من عدوان فعلي أو محتمل، وفض المنازعات التي تنشأ بين الدول العربية عن طريق الوساطة أو التحكيم، وتعيين أمين عام الجامعة وتحديد نسبة مساهمة الدول الأعضاء في ميزانية الجامعة، وأخيراً وضع النظام الداخلي للمجلس واللجان الدائمة والأمانة العامة للجامعة.

ثانياً: اللجان الفنية الدائمة

ويساعد مجلس الجامعة عدّة لجان فنية دائمة مهمتها إعداد دراسات فنية متخصصة فيما يحال إليها من موضوعات، وأقرت المادة الرابعة من الميثاق ذلك حينما قررت تأليف لجان خاصة للشؤون المبينة في المادة الثانية وتمثل فيها الدول المشتركة في الجامعة، وتتولى هذه اللجان وضع قواعد التعاون ومداه وصياغتها في شكل مشروعات اتفاقيات تعرض على المجلس للنظر فيها تمهيداً لعرضها على الدول المذكورة.

ثالثاً: الأمانة العامة

يوجد للجامعة العربية أمانة دائمة وظيفتها الأساسية تصريف الأمور الإدارية والمالية السياسية للجامعة، وتعتبر الأمانة العامة بمثابة الجهاز الإداري للجامعة، وتضم الأمين العام بدرجة سفير يعينه مجلس الجامعة بأغلبية ثلثي الأعضاء لمدة خمس سنوات قابلة للتجديد ولا يمثل أي دولة ولا يتلقى تعليماته من أي دولة، والأمناء المساعدين بدرجة وزراء مفوضين ومجموعة من الموظفين والمستشارين وفقا لما جاء في المادة 12 من الميثاق.

وافق مجلس الجامعة في جلسته المنعقدة في 13 أبريل/نيسان 1950 على إبرام معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي لسد الثغرات التي ظهرت في الميثاق، وخاصة في المجالين الدفاعي والاقتصادي حيث لم يحدد ميثاق الجامعة لا نوع هذه التدابير ولا حجمها ولا كيفية تنفيذها، الأمر الذي جعل مواجهة العدوان يفتقد آليات تنفيذه.

لذلك رأت الدول الأعضاء معالجة هذا القصور وإبرام معاهدة الدفاع المشترك وإنشاء هيئات جديدة تتولى تنفيذ ما جاء في المعاهدة.

وتتضمّن معاهدة الدفاع المشترك أحكاماً تتعلّق بفضّ النازعات بين الأعضاء بالطرق السلمية كما تتضمّن أحكاماً أخرى تتعلق بمواجهة العدوان المسلح.

واعتبرت المعاهدة أي اعتداء على دولة هو اعتداء على بقية الدول الأعضاء، وأقرت عملاً بمبدأ الدفاع عن النفس اتخاذ جميع التدابير اللازمة بما فيها استخدام القوات المسلحة لردّ الاعتداء وإعادة الأمن والسلم.

كما نصت المعاهدة على إنشاء قيادة عسكرية موحدة دائمة تتكون من ممثلي أركان الجيوش العربية، ولم تظهر هذه الهيئة إلا عام 1964.

وتضمّ الجامعة العربية العديد من المنظمات المتخصصة، أنشئت لحاجة بعض اللجان إلى تخصصات بعينها، منها اتحاد البريد العربي، والاتحاد العربي للمواصلات السلكية واللاسلكية، واتحاد الإذاعات العربية، والمنظمة الدولية العربية للدفاع الاجتماعية ضد الجريمة، والمنظمة العربية للعلوم الإدارية، والمنظمة العربية للتربية والعلوم والثقافة، ومنظمة العمل العربية، ومجلس الطيران المدني للدول العربية، والمنظمة العربية للمواصفات والمقاييس، والمنظمة العربية للتنمية الزراعية والمنظمة العربية للصحة.